Comprendre les territoires de proximité

Le découpage administratif et politique du territoire français et son évolution

L’idée de cet article est de faire une petite mise au point sur une thématique présente dans le programme de Première et mais qui fait aussi partie des connaissances générales qu’un citoyen français est sensé connaître. Or le maillage du territoire connaît actuellement des évolutions notables dont la portée n’est pas toujours perçue.

 

cartes communes de France.png

Le maillage communal en France métropolitaine : des tailles très inégales liées à la topographie, l’âge des défrichements, la qualité des sols, la présence ou non d’un habitat dispersé (cette carte est sur Wikipédia où l’on peut zoomer pour identifier certaines zones intéressantes : Paris, Sologne, Landes, Camargue, Champagne Crayeuse, Sillon Alpin, Val de Loire…)

Les exemples proposés concernent les territoires  emboités dont je parle à mes élèves à La Rochelle : commune de La Rochelle, Communauté d’agglomération de La Rochelle, Charente-Maritime, Nouvelle-Aquitaine,France métropolitaine, Union-Européenne. Un professeur enseignant dans un autre contexte saura trouver d’autres exemples mieux adaptés à son territoire de proximité.

Le territoire métropolitain est découpé en communes (un peu moins de 36 000), en départements (96) et régions (13 –créées en 2015). Mais il existe d’autres formes d’organisation récentes : les « intercommunalités » : « communautés de communes » (1000 environ), « communautés d’agglomération » (plus de 200), « communautés urbaines » (15) et « métropoles » (15 ).

Quand, comment et pourquoi se sont mises en place ces différentes structures administratives et politiques qui jouent directement un rôle dans notre vie quotidienne et se transforment ?

Communes, départements et régions

A. Les communes

Il existe un peu moins de 36 000 communes en France. Leur nombre n’a pratiquement pas varié depuis leur création, au moment de la Révolution Française.

Ce nombre est légèrement en baisse ces toutes dernières années (environ 700 communes en moins depuis 2015 soit une baisse de 2 %) à cause d’un phénomène de fusion de communes favorisé par un nouveau dispositif législatif (loi NOTRe de 2015 c’est-à-dire la loi sur la « Nouvelle Organisation Territoriale de la publique »).

A cette époque la France était un pays essentiellement rural (à 90 % environ), les Révolutionnaires se sont contentés de nommer « communes » ce qui s’appelait « paroisses » sous l’Ancien Régime !

  1. La paroisse puis la commune, noyau de la vie sociale

A la campagne, la paroisse était le noyau de la vie sociale et s’organisait autour de son église. Le curé était la mémoire du village : c’est lui qui était chargé de la tenue des registres paroissiaux enregistrant minutieusement baptêmes, mariages et sépultures. Les chefs de famille avaient également l’habitude de se réunir pour discuter des affaires courantes.

Dans certaines villes, dès le Moyen Age, les habitants les plus riches avaient pris l’habitude de gérer leurs propres affaires (approvisionnement, salubrité, voirie, fontaines, éclairage public, etc…) et avaient reçu des chartes de liberté (par exemple à La Rochelle où les échevins géraient la ville).

hôtel de ville La Rochelle

L’hôtel de ville de La Rochelle : un magnifique bâtiment construit à partir du XV e en un lieu où les échevins sont déjà présents à la fin du XIII e siècle, symbole de la puissance et de la richesse de cette administration urbaine locale. Victime d’un grave incendie en 2013, il est en cours de restauration

  1. La commune centre de la vie politique locale

Au XIX e siècle, la commune est restée, à la campagne, le noyau de la vie sociale organisée autour de sa mairie, de son école communale (mais aussi toujours de son église). C’est également le cas en ville (où la commune regroupe plusieurs anciennes paroisses).

C’est le maire qui à la Révolution a hérité d’une prérogative de grande importance : la tenue de l’état-civil avec enregistrement des naissances, des mariages, des décès (également des divorces) selon des règles extrêmement précises. La mise en ligne dans presque tous les départements français des registres  d’état-civil numérisés par les archives départementales permet de se rendre compte à quel point cet enregistrement est rigoureux au XIX e siècle et reflète l’efficacité de l’administration locale. Le secrétaire de mairie est souvent l’instituteur du village.

La tenue de l’état-civil demeure aujourd’hui encore une prérogative des communes.

Depuis la IIIe République, les citoyens élisent dans chaque commune un conseil municipal au suffrage universel direct tous les 6 ans. Le Maire est élu par le conseil municipal : il est à la fois le représentant de l’État dans la commune, garant de l’ordre public et il fait appliquer les décisions collégiales du conseil municipal. Il n’a souvent à sa disposition à cette époque qu’un simple garde-champêtre et un cantonnier…

  1. L’urbanisation galopante bouleverse progressivement ce fonctionnement

Mais, à partir de la deuxième moitié du XIX e siècle, avec l’urbanisation croissante, l’exode rural particulièrement fort dans les régions les plus pauvres (ex. Massif Central, Alpes du Sud, Pyrénées), la trame du peuplement se modifie fortement en France.

Il y a aujourd’hui  plus de 75 % d’urbains. On trouve dès lors 3 principaux types de communes en France aujourd’hui :

  • des communes qui étaient déjà urbaines et ont généralement vu leur population grossir au XIXe et au XX e siècle et se retrouvent souvent (mais pas toujours) au cœur d’une agglomération.
  • des communes qui étaient rurales et se situaient à proximité des villes et sont aujourd’hui des communes périurbaines dont la population a également très fortement augmenté, à partir des années 1960. Ces communes sont dépendantes de la commune-centre de l’agglomération.
  • des communes rurales isolées qui, dans l’ensemble, se sont fortement dépeuplées.
mairie-de-chaunac

La Mairie de Chaunac avec ses volets fermés. Chaunac se trouve au Sud de la Charente-Martitime, à 130 km de La Rochelle et 75 km de Bordeaux. Une permanence est assurée le mardi matin et le vendredi après-midi pour ses 99 habitants

  1. L’exemple de la Charente-Maritime

Il existe 469 communes en Charente-Maritime (c’est 3 de moins qu’en 2015).

cartes communes Charente-Maritime.png

Le découpage communal en Charente-Maritime

La plus importante par sa population  est celle de La Rochelle qui est abrite  la Préfecture (environ 80 000 habitants) très loin devant les autres communes urbaines : Saintes et Rochefort (moins de 30 000 hab.), Royan (moins de 20 000 hab.)

La Rochelle est entourée de communes périurbaines qui ont connu un essor considérable mais récent : Aytré (près de 9 000 hab., à l’origine faubourg ferroviaire et ouvrier avec la présence d’une grosse usine –Alstom-, Lagord, Périgny (environ 7 000 hab.), Châtelaillon-Plage, Puilboreau (environ 6 000 hab.)

Par contre les plus petites communes du département (souvent située en Haute Saintonge) n’ont parfois qu’une cinquantaine d’habitants. Une petite ville comme Jonzac (sous-préfecture de la Charente-Maritime) n’a que 3 500 habitants et n’a pas généré autour d’elle une agglomération faute d’une population suffisante et suffisamment regroupée dans cette région de Haute Saintonge.

Cet écart de population entre grandes et petites communes se retrouve partout en France et pose un réel problème car sur le plan politique, les structures sont globalement les mêmes : les électeurs élisent dans chaque commune un Conseil Municipal (pour 6 ans) qui a les mêmes compétences mais n’a pas du tout les mêmes moyens (humains et financiers) quand il s’agit d’une petite ou d’une grande commune.

Par ailleurs on est bien conscient qu’une commune périurbaine ne peut pas gérer ses propres affaires sans s’occuper de ce qui se passe dans la commune urbaine dont elle est proche et dont elle dépend (ses habitants y travaillent, leurs enfants vont au lycée en ville, etc…).

Il était donc logique qu’on cherche des solutions pour permettre à des communes proches et interdépendantes de coopérer ensemble : c’est ce qu’on a commencé à chercher à partir des années 1960 (voir II.)

B. Le cadre départemental et ses subdivisions

 1. L’invention des départements en 1790

 Les départements ont été mis en place au moment de la Révolution Française, en 1790, et le découpage départemental n’a pratiquement plus bougé depuis.

cartes-departements-et-regions

Carte des 96 départements métropolitains et des 13 nouvelles régions

A l’époque l’objectif était de se débarrasser des circonscriptions d’Ancien Régime (qui s’étaient rajoutées au fil des siècles sans logique et sans que personne n’ait la volonté de supprimer celles qui ne servaient plus) : on avait ainsi des bailliages, des sénéchaussées, des comtés, etc…

Les Révolutionnaires qui étaient des gens très logiques (mais aussi très rigides !) ont essayé de créer un découpage homogène pour toute la France en créant des circonscriptions d’une taille telle qu’on pourrait se rendre à cheval dans la journée au chef-lieu du département et en revenir.

Ils ont décidé de donner des noms à ces départements qui ne rappelleraient pas les circonscriptions d’Ancien Régime : voilà pourquoi nos départements portent des noms de cours d’eau même très petits (ex. Charente, Deux-Sèvres, Vienne…) ou de massifs montagneux (Jura, Vosges…).

tour-de-france-de-deux-enfants

Carte tirée de l’édition 1904 du Tour de la France par deux enfants de G. Bruno : le contour des départements est présent mais ce sont les noms des régions anciennes qui sont mentionnés

On a ainsi vu disparaître pendant deux cents ans des noms de régions et de  « pays » qui aujourd’hui reprennent de la vigueur dans le cadre de l’essor d’un tourisme vert et le choix des noms de nos nouvelles intercommunalités.

Qui de nos élèves  ou de leurs parents saurait  dans quel département se trouve l’Aunis, le Berry, le Couserans,  le Béarn, la Bigorre, la Beauce, le Bessin ou le Gévaudan s’il ne vit pas précisément dans ce petit « pays » ? Car, au quotidien, seules certaines équipes sportives (Aunis Handball, club de La Rochelle ; l’Elan béarnais, club de basket de Pau-Lacq-Orthez) ou quotidiens locaux (La Renaissance du Bessin, premier journal dans la France Libérée de 1944 paru à Bayeux-Calvados-) permettaient jusqu’à aujourd’hui de faire subsister ces appellations.

  1. Des départements qui ont très peu changé depuis la Révolution

A l’origine il y avait 80 départements. Ils sont aujourd’hui 96 en métropole. Il y a eu très peu de changements dans ce cadre départemental. Globalement les noms n’ont pas changé sauf pour ceux qui portaient d’adjectifs considérés comme dévalorisants (« bas », « inférieur »…)

C’est ainsi que la Charente-Inférieure est devenue en 1941 la Charente-Maritime ; la Loire-Inférieure est devenue la Loire-Atlantique.

Les départements rajoutés depuis la Révolution correspondent :

  • A l’extension du territoire français en 1860 : la France annexe (après plébiscite) le Comté de Nice et la Savoie et gagne ainsi 3 départements : Haute-Savoie, Savoie, Alpes-Maritimes.
  • Aux perturbations liées à l’annexion par l’Allemagne en 1871 des deux départements alsaciens (Haut-Rhin et Bas-Rhin) et de celui de la Moselle. Le département de la Meurthe-et-Moselle (restée française) est redécoupé et on crée un micro-département : le Territoire de Belfort (le 90), resté français du fait de sa résistance face aux Prussiens.

Alsace et Moselle.png

  • Au découpage de nouveaux départements dans l’agglomération parisienne. Les trois départements d’origine : 75 (Seine), 77 (Seine et Marne) et 78 (Seine-et-Oise) étant devenus beaucoup trop peuplés après la Seconde Guerre mondiale on a démembré la Seine-et-Oise en 1968 en créant les départements 78 (Yvelines), 91 (Essonne), 92 (Hauts-de-Seine), 93 (Seine-St Denis), 94 (Val-de-Marne), 95 (Val-d’Oise).
departements-ile-de-france

Une carte des 8 départements de l’Ile-de-France (Jome Wikipédia)

  • La Corse a été coupée en 2 départements en 1976 : Haute-Corse (2B) et Corse-du-Sud (2A) (apparemment pour désamorcer les rivalités séculaires entre Bastia et Ajaccio…)
  1. Le rôle du Conseil Départemental

A l’échelle du département nous élisons tous les 6 ans une assemblée : le Conseil Départemental (qui s’appelait Conseil Général jusqu’en 2015).

Dominique Bussereau

La très belle salle de délibération du Conseil Départemental de Charente-Maritime dans le magnifique bâtiment de la Maison de la Charente-Maritime situé sur le littoral au sud du quartier des Minimes à La Rochelle… hélas dans une zone sujette à la submersion comme cela s’est vu lors de la tempête Xynthia en 2010 !

A cet effet chaque département est divisé en un certain nombre de cantons (il y en a 51 en Charente-Maritime) qui sont des circonscriptions électorales. Ainsi le Conseil Départemental rassemble des élus qui sont originaires de toutes les parties du département (de cantons ruraux comme de cantons urbains, on peut ainsi espérer qu’avec des représentants provenant de tout le territoire départemental, les différents points de vue puissent s’exprimer.

C. La région

22 régions métropolitaines avaient été créées dans les années 1950 afin de permettre un meilleur aménagement du territoire car l’on considérait que le département était devenu trop petit (maintenant qu’on le parcourt en voiture ou en train et non plus à cheval…) pour permettre une politique d’aménagement cohérente.

A partir de 1982 (première grande loi de décentralisation) les régions ont été dotées de véritables compétences en matière de développement économique, de formation continue, de transports (par exemple les TER), de gestion des lycées.

Le Conseil Régional est désormais une assemblée délibérative qui joue un rôle important par ses politiques dans la vie des citoyens d’une région.

Une réforme des régions est entrée en application au 1er janvier 2016 faisant passer le nombre de régions de 22 à 13 régions. L’objectif est de créer des régions plus vastes et plus peuplées ayant une certaine cohérence sur le plan économique. Il est trop tôt pour en voir les effets.

Ainsi les trois régions Poitou-Charentes, Limousin et Aquitaine ont été regroupées pour former la Nouvelle-Aquitaine.

logo-nouvelle-aquitaine

Le logo de la nouvelle région qui reprend la forme du territoire et qui, avec cette tête de lion, veut rappeler le duc d’Aquitaine !

II. De nouvelles formes de coopération : les « intercommunalités » : communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles.

Aujourd’hui on se rend compte que le maillage administratif et politique hérité de la Révolution et du XIX e siècle (communes et départements) n’est pas bien adapté au pays moderne et urbanisé dont la population est plus nombreuse et concentrée qu’est devenu la France. On a donc cherché des solutions en créant de nouvelles formes de coopération qui regroupent plusieurs communes.

Le sigle juridique qui les désigne est celui d’EPCI (Établissement Public de coopération intercommunale) mais c’est un sigle que n’utilisent pas les habitants ! On parle aussi « d’intercommunalités ». Il en existe quatre types : métropole, communauté urbaine, communauté d’agglomération, communauté de communes.

  1. La mise en place de ces nouvelles structures d’organisation

A partir des années 1960 on a commencé par créer des SIVOM (sigle pour « Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple ») qui se chargeaient d’organiser des services pour plusieurs communes : ex. enlèvement des ordures, adduction d’eau, assainissement, ramassage scolaire.

Si on réfléchit, ces services n’avaient pas de réelle raison d’être avant les années 1960 dans certaines campagnes françaises : il y avait beaucoup moins d’ordures, l’eau courante n’était pas encore présente partout, pas plus que le tout-à-l’égout. Quant au ramassage scolaire on privilégiait les classes uniques dans les plus petites communes plutôt que ces circuits compliqués d’aujourd’hui où les maternelles sont dans une commune, le début du primaire dans une autre et la fin dans la troisième… Ce sont ces nouveaux besoins nés de l’amélioration des conditions d’habitat dans les campagnes et de la volonté d’assurer une offre scolaire plus équitable qui ont généré cette coopération intercommunale.

Parallèlement, à partir de 1969 quelques villes pionnières ont formé des « Communautés urbaines » soit parce qu’elles étaient très peuplées et la commune-centre avait vraiment besoin de coopérer avec les communes périphériques (comme Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Strasbourg Nice) soit parce qu’elles étaient volontaires (comme Cherbourg).

Puis progressivement ont émergé les 3 structures qui aujourd’hui jouent un rôle grandissant dans l’aménagement de nos territoires de proximité :

  • Les « communautés de communes » (CC) en milieu rural
  • Les « communautés d’agglomération » (CdA) dans les villes de taille moyenne
  • Les « métropoles » (créées en 2015) dans les très grandes villes : un certain nombre de communautés urbaines sont alors devenues des métropoles (comme Bordeaux)

Cette coopération renforcée est si récente qu’un certain nombre d’habitants n’ont pas encore pris conscience de l’importance qu’étaient en train de prendre ces structures administratives dans notre vie quotidienne.

  1. Les « communautés de communes » (CC)

Un exemple : La Communauté de communes Aunis-Atlantique

Créée en 2014, elle regroupe 20 communes situées au nord-est du département de Charente-Maritime représentant un peu plus de 23 000 habitants. La plus peuplée est celle de Marans (plus de 4 500 habitants) suivie de celle de St Jean-de-Liversay (environ 2 500 habitants).

aunis-atlantique

La carte (sans échelle) du site officiel de la Communauté Aunis Atlantique

Il existe aujourd’hui  1018 Communautés de Communes en France regroupant environ 27 millions d’habitants.

Le nombre de communes regroupée est très variable selon les régions et les densités de population : la nouvelle loi invite les communautés de communes dont le poids démographique est trop faible à fusionner ce qui est en cours.

Chacune a son logo et un site Internet qui tente de donner une image positive de son petit territoire (sans toujours le présenter clairement pour un lecteur qui ne la connaît pas) et donne des informations pratiques pour ses habitants. Il est en de même pour les Communautés d’agglomération dont nous allons maintenant parler.

2. Les « Communautés d’agglomération »

Un exemple : la CDA de La Rochelle

La CdA de La Rochelle regroupe 28 communes soit une population de plus de 162 000 habitants (ce qui représente presqu’un quart de la population de Charente-Maritime).

logo-cda

La coopération a commencé en 1964 par un SIVOM et concernait alors seulement 9 communes : La Rochelle, Aytré, Périgny, St-Rogatien, Puilboreau, Lagord, Châtelaillon-Plage, Angoulins-sur-Mer et L’Houmeau. Elle portait sur les transports, la gestion des déchets, le traitement des eaux usées et la production d’eau potable.

Puis en 1992 nait la Communauté de Ville (CdV) : aux 9 communes du SIVOM s’ajoutent Nieul-sur-Mer, St-Xandre, La Jarne, Dompierre-sur-Mer, Salles-sur-Mer et St-Vivien. Elle s’élargit en 1997 à Esnandes, Marsilly et Ste-Soulle

En janvier 2000, la CdV se transforme en Communauté d’Agglomération (CdA) et élargit ses compétences.

Elle a intégré 10 nouvelles communes en 2014 : Bourgneuf, Clavette, Croix-Chapeau, La Jarrie, Saint-Christophe, Saint-Médard-d’Aunis, Thairé, Vérines et Yves.

carte-cda-la-rochelle

Une carte sans échelle et sans le littoral atlantique tirée du site de la Communauté d’Agglomération de La Rochelle !

Les autres villes moyennes françaises ont adoptée la même structure de CdA.

Les compétences sont du même genre que celles des CC sauf que les CdA ayant plus de moyens financiers et humains pour mener des actions les effets de cette coopération à l’échelle d’une agglomération sont de plus en plus visibles dans de nombreux aspects de la vie quotidienne (transports urbains, Médiathèque, Conservatoire…)

Il existe 218 Communautés d’agglomérations en France regroupant 24 millions d’habitants.

C. Les « communautés urbaines »

Leur importance a diminué depuis 2015, les plus importantes adoptant le statut de métropole. Il n’en reste plus que 15 (par exemple Dijon, Le Mans ou St Étienne) regroupant au total environ 3,7 millions d’habitants.

D. Les « métropoles »

L’exemple de Bordeaux métropole

logo-bordeaux-metropole

Bordeaux Métropole a été créée en 2015 et regroupe 28 communes de l’agglomération de Bordeaux. Sa population est de 775 000 habitants et ne cesse d’augmenter. La population de la commune de Bordeaux représente un tiers de la population de l’agglomération (voilà qui montre à quel point l’agglomération s’est étendue sur les communes périphériques).

Communes de la CUB.png

Encore une carte sans échelle où il manque manifestement la Garonne pour se repérer (source  : Wikipédia) !

Il n’existe aujourd’hui que 15 métropoles en France, correspondant aux plus grandes agglomérations et regroupant 13,5 millions d’habitants.

3 métropoles ont un statut particulier  car la structure administrative (petite taille de départements et/ou communes découpées en arrondissements) est atypique par rapport au cadre général :

  • Grand Paris (7 millions d’habitants) qui regroupe à la fois Paris (2,2 millions d’habitants pour les 20 arrondissements), les départements de Petite Couronne (Hauts-de-Seine, Seine-St-Denis et Val-de-Marne) et 7 communes de Grande Couronne.
  • Aix-Marseille avec 1,8 millions d’habitants
  • Lyon avec 1,3 million d’habitants

Conclusion

Il est important d’avoir en tête ce cadre administratif pour comprendre comment notre territoire peut être aménagé : pour un projet complexe c’est à la fois la commune, la structure intercommunale, le département, la région, l’État (via le Ministère concerné) et l’Union Européenne (via le FEDER Fonds Européen de Développement Économique Régional) qui participe financièrement à l’aménagement.

Mais on s’aperçoit aussi  qu’il manque souvent des cartes pertinentes pour qu’un élève et plus largement un citoyen visualise l’environnement administratif et géographique dans lequel il vit. Et pourtant il me semble que c’est essentiel pour être acteur de son territoire. Sur ce plan les professeurs d’histoire-géographie ont sans doute un grand rôle à jouer !

 Pour aller plus loin :

Le site officiel du gouvernement sur la réforme territoriale :

La réforme territoriale

Des chiffres de population sur les métropoles, les communautés urbaines et les communautés de communes :

Liste et composition des collectivités locales 2017

Publicités
Cet article a été publié dans Géographie, Lycée. Ajoutez ce permalien à vos favoris.

Répondre

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google

Vous commentez à l'aide de votre compte Google. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s